สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ ได้จัดทำงานวิจัยในหัวข้อ "ระบบจัดการรายได้ผู้สูงอายุ: ควรปรับเปลี่ยนอย่างไรให้เพียงพอและยั่งยืน" โดยพบว่าระบบจัดการรายได้ผู้สูงอายุไทยในปัจจุบันยังไม่เพียงพอต่อการยังชีพของผู้สูงวัยและไม่ยั่งยืนทางการคลัง ขณะที่การเเก้ไขปัญหายังขาดวิสัยทัศน์ร่วม ระบบหรือกองทุนต่างๆ ที่มีอยู่ดำเนินการแบบต่างคนต่างคิด โดยไม่มีหน่วยงานที่รับผิดชอบมองภาพรวมแบบเป็นระบบ 

 

ทั้งนี้ งานวิจัยดังกล่าวได้ระบุถึงสาเหตุของปัญหา และแนวทางการจัดการรายได้ผู้สูงอายุไทยเอาไว้ 4 ประเด็น ดังนี้

 

1). การออกแบบระบบการจัดการรายได้ยามชราของภาครัฐจำเป็นต้องคิดแบบบูรณาการ ผู้สูงอายุหนึ่งคนสามารถมีรายได้ยามชราภาพจากหลายระบบ การจะแก้ปัญหาเรื่องรายได้ผู้สูงอายุไม่เพียงพอจึงต้องเอาผู้สูงอายุเป็นตัวตั้ง และมองที่รายได้รวมจากทุกระบบ ขณะที่ข้อเสนอของไทยที่ผ่านมามักจะมองแบบแยกส่วน เอาระบบหรือกองทุนเป็นตัวตั้ง และไม่ได้วิเคราะห์ว่าการปรับระบบ ก. จะส่งผลกระทบต่อระบบ ข. หรือไม่ หรือการสร้างระบบ ค. ขึ้นมาใหม่จะส่งผลกระทบทั้งระบบ ก. และระบบ ข. ที่มีอยู่อย่างไร 

 

โดยก้าวแรกของไทยควรเป็นการจัดตั้งคณะกรรมการเพื่อวิเคราะห์ภาพใหญ่ ซึ่งมีกรอบความคิดครอบคลุมระบบทั้งหมด และมีอำนาจตัดสินใจว่า ระบบที่มีอยู่ของไทยควรจะปรับหรือเพิ่มตรงไหน เพื่อให้ระบบต่างๆ ส่งเสริมเติมเต็ม ไม่ซ้ำซ้อน มีความเป็นธรรม และเกิดประโยชน์สูงสุดในภาพรวม 

ยกตัวอย่างเช่น กอช. และประกันสังคมมาตรา 40 ก็มีกลุ่มเป้าหมายเป็นลูกจ้างนอกระบบเหมือนกัน เมื่อกองทุนหนึ่งปรับกฎเกณฑ์ ก็มักจะมีผลกระทบกับอีกกองทุนหนึ่ง หรือหากจะมีการจัดตั้งการออมภาคบังคับเพิ่มเติมสำหรับลูกจ้างในระบบ ก็ควรวิเคราะห์ให้ชัดเจนว่าต้องการให้ระบบนี้มาเสริมหรือทดแทนระบบประกันสังคมเดิมที่มีอยู่อย่างไร

 

2). สาเหตุของความไม่เพียงพอ ซึ่งมีอย่างน้อยสามประการ

 

2.1 ระบบรายได้ผู้สูงอายุของประเทศไทยทุกระบบ ไม่ได้มีแนวคิดเกี่ยวกับมูลค่าของเงินที่ลดลงเมื่อเวลาผ่านไป ไม่ว่าจะเป็นผลตอบแทน เพดานเงินสมทบและเงินร่วมสมทบ การปรับตัวแปรเหล่านี้ให้เป็นมูลค่าจริง (Indexation) ถือเป็นสิ่งจำเป็น และเป็นคุณลักษณะของระบบรายได้ยามชราภาพทั่วโลก ที่ช่วยให้บำเหน็จบำนาญเพียงพอต่อค่าครองชีพที่สูงขึ้น โดยการปรับมูลค่ามักจะเป็นการผูกตัวแปรเหล่านี้เข้ากับอัตราเงินเฟ้อ และอัตราค่าจ้างเฉลี่ยของประเทศ

 

2.2 ระบบต่างๆ ของไทยยังไม่ได้คำนึงถึงการกระจายรายได้มากนัก ต่างจากระบบของต่างประเทศ โดยเห็นได้จากสัดส่วนของเงินบำนาญรวมจากทุกระบบต่อเงินเดือนเฉลี่ย (Replacement Rate) ที่ลดลงเมื่อรายได้เฉลี่ยสูงขึ้น ยกตัวอย่างเช่น ระบบประกันสังคมของสหรัฐอเมริกา ใช้สูตรคำนวณเงินบำนาญที่มีอัตราก้าวหน้า โดยกลุ่มรายได้เฉลี่ยต่ำสุดจะได้รับสัดส่วนเงินบำนาญต่อเงินเดือนเฉลี่ยคิดเป็น 90% และสัดส่วนนี้จะค่อยๆ ลดลงไปตามระดับรายได้จนเป็น 30% ของกลุ่มรายได้เฉลี่ยสูงสุด 

 

ส่วนประเทศที่ใช้ระบบบัญชีส่วนบุคคล มักจะใช้การกระจายรายได้ทางอ้อมเนื่องจากตัวระบบเองไม่มีกลไกการกระจายรายได้จากคนรายได้สูงไปสู่คนรายได้น้อย ในทางตรงกันข้าม คนรายได้สูงยังได้ประโยชน์จากการยกเว้นภาษีมากกว่าด้วยซ้ำ ออสเตรเลียใช้ Mean-tested Basic Pension (เงินบำนาญพื้นฐานสำหรับผู้มีรายได้น้อย) โดยผู้ที่มีรายได้หรือสินทรัพย์หลังเกษียณจากบัญชีส่วนบุคคลต่ำกว่าเกณฑ์ มีสิทธิสามารถขอรับเงินบำนาญเพิ่มเติมได้

 

2.3 ระบบหรือกองทุนต่างๆ เช่น ประกันสังคม และ กอช. ยังมีอายุไม่มากนัก สิทธิประโยชน์ที่ได้รับจากกองทุนเหล่านี้ขึ้นกับระยะเวลาที่สมาชิกส่งเงินสมทบในอีก 20 ปีข้างหน้า สมาชิกส่วนหนึ่งของกองทุนเหล่านี้จะได้รับผลตอบแทนมากขึ้น อย่างไรก็ตาม กองทุนเหล่านี้ออกแบบเสมือนว่าแรงงานในระบบจะอยู่ในระบบทั้งชีวิต และแรงงานนอกระบบจะอยู่นอกระบบทั้งชีวิต แรงงานจำนวนไม่น้อยมีการโยกย้ายระหว่างการเป็นลูกจ้างในระบบและนอกระบบ โดยสำหรับกลุ่มที่มีการย้ายข้ามระบบ หากระยะเวลาส่งสมทบของแต่ละระบบไม่ยาวนัก ก็มีแนวโน้มที่จะได้เพียงเงินบำเหน็จเท่านั้น ซึ่งเงินนี้ไม่น่าจะเพียงพอต่อการดำรงชีพในช่วงชีวิตที่เหลือ 

 

ดังนั้น การจัดตั้งกองทุนหรือระบบใหม่ๆ ขึ้นมา ไม่น่าจะเป็นการแก้ปัญหา เพราะหากไม่ได้พิจารณาสามประเด็นข้างต้น ก็จะเป็นเพียงการผูกเงื่อนของปมปัญหาเดิมให้แก้ยากขึ้นเท่านั้น

 

3). ควรปรับเปลี่ยนกฎเกณฑ์อีกหลายข้อของระบบประกันสังคมภาคบังคับ เพื่อให้ตัวระบบมีความยั่งยืนทางการคลัง โดยมีความเป็นไปได้สูงที่ภายใน 30-40 ปีข้างหน้า เงินของกองทุนชราภาพของระบบประกันสังคมภาคบังคับจะหมดลง เนื่องจากผู้ประกันตนรุ่นหลังมีอายุขัยที่ยืนยาวขึ้น ระบบควรต้องค่อยๆ ปรับเพิ่มอายุที่ผู้ประกันตนมีสิทธิได้รับบำนาญเต็มตัวสูตรบำนาญ และอัตราสมทบควรจะสะท้อนต้นทุนที่แท้จริงของกองทุน นอกจากนี้ การคำนวณฐานรายได้เพื่อนำมาคิดเงินบำนาญ ควรใช้รายได้เฉลี่ยทั้งชีวิตการทำงานแทนการใช้รายได้เฉลี่ยจาก 60 เดือนสุดท้าย สูตรปัจจุบันนั้นไม่ยุติธรรมสำหรับลูกจ้างกลุ่มที่มีรายได้ลดลงในช่วงท้าย 

 

4). การปรับเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุขึ้นน่าจะเป็นวิธีที่ช่วยครัวเรือนสูงวัยที่ยากจนในรุ่นปัจจุบันได้ทันการณ์ที่สุด แต่อาจจะมีการพิจารณาว่าระดับที่เหมาะสมควรเป็นเท่าใด อย่างไรก็ดี สำหรับกลุ่มผู้สูงอายุในอนาคต ระบบบำเหน็จบำนาญต่างๆ ที่มีอยู่ และการจ่ายเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุควรเชื่อมโยงกัน เพื่อคัดกรองเงินช่วยเหลือให้ไปสู่เฉพาะผู้ที่ยังได้รับบำนาญไม่เพียงพอ ยกตัวอย่างเช่น หากระบบประกันสังคมปรับกฎเกณฑ์ให้เงินบำนาญของผู้ประกันตนส่วนใหญ่สามารถเป็นหลักประกันรายได้ คนกลุ่มที่ได้รับบำนาญจากประกันสังคมในระดับที่สูงแล้ว ก็ควรจะได้เบี้ยยังชีพในระดับที่ต่ำลงมา รวมถึงรัฐอาจจะใช้วิธีสนับสนุนเบี้ยประกันให้คนกลุ่มรายได้ต่ำ เพื่อให้เข้ามาเป็นสมาชิกของระบบประกันได้ 

 

งานวิจัยชิ้นนี้ยังได้จัดทำแบบจำลองเพื่อประเมินสถานการณ์ของไทยในระยะยาว โดยพบว่า หากรัฐไม่มีการปรับเปลี่ยนอะไร มูลค่าจริงของเบี้ยยังชีพรวมถึงสิทธิประโยชน์กรณีชราภาพจะด้อยค่าลงตามกาลเวลาจนไม่ตอบโจทย์ความเพียงพอของรายได้ผู้สูงอายุ

อย่างไรก็ดี หากมีการรักษามูลค่าที่แท้จริง ก็จะทำให้โครงสร้างรายรับรายจ่ายของทั้งภาครัฐและกองทุนชราภาพของระบบประกันสังคมที่เป็นอยู่ในปัจจุบันไม่ยั่งยืน ดังนั้นรัฐบาลจำเป็นจะต้องปรับเปลี่ยนอย่างน้อย 2 ข้อ

 

ข้อแรกคือ 

รัฐต้องหาช่องทางในการเพิ่มรายได้หากยังคงต้องการรักษาวินัยทางการคลัง เพราะการเข้าสู่สังคมสูงอายุจะทำให้ฐานภาษีรายได้มีขนาดเล็กลงตามการลดลงของสัดส่วนคนวัยทำงาน และรายจ่ายปรับสูงขึ้นตามสัดส่วนคนชราที่มีสิทธิรับเบี้ยผู้สูงอายุ โดยแบบจำลองใช้ข้อสมมติว่า รัฐบาลยังสามารถกู้เงินเพิ่มได้จนหนี้สาธารณะชนเพดานที่ 60% จากนั้นรัฐต้องเพิ่มรายได้ โดยหากสมมติให้เป็นการปรับขึ้นภาษีมูลค่าเพิ่ม (Value-Added Tax: VAT) ก็จะต้องขึ้นจากระดับปัจจุบันที่ 7% เป็น 9.3% ในระยะยาว โดยการขึ้น VAT ในที่นี้ไม่ได้เป็นข้อเสนอเชิงนโยบาย แต่เป็นวิธีวัดต้นทุนที่เป็นรูปธรรมในการศึกษานี้ 

 

ข้อสองคือ 

หากกองทุนชราภาพของระบบประกันสังคมต้องการรักษาสมดุลทางการคลัง ก็ต้องมีการปรับเปลี่ยนเช่นกัน ผลจากแบบจำลองแสดงว่าหากไม่มีการปรับเปลี่ยนระบบ เงินกองทุนประกันสังคมจะหมดลงในช่วงประมาณปี 2045 ทำให้รัฐจะต้องเลือกระหว่างการลดสิทธิประโยชน์ หรือขึ้นอัตราสมทบ เพื่อทำให้รายได้เพียงพอกับรายจ่าย

 

โดยในกรณีที่รัฐเลือกที่จะลดสิทธิประโยชน์โดยไม่ขึ้นอัตราสมทบ รัฐจะต้องเริ่มลดเงินบำเหน็จบำนาญลงเหลือประมาณ 30% ของระดับที่พึงได้บนสูตรคำนวณปัจจุบัน และเริ่มลดกับผู้รับประโยชน์ตั้งแต่ประมาณปี 2045 เป็นต้นไป ซึ่งทางเลือกนี้จะส่งผลกระทบทางตรงต่อผู้ที่รับเงินบำนาญ

 

แต่หากรัฐเลือกที่จะเพิ่มอัตราสมทบ อัตราสมทบของแรงงานรุ่นหลังจะต้องเพิ่มขึ้นจากเดิม 3% จากนายจ้างและลูกจ้างเป็นประมาณ 20% 

 

นอกจากนี้ ทีมวิจัยยังได้ทดลองปรับขึ้นเบี้ยยังชีพขึ้นไปเท่าระดับเส้นความยากจน ที่ประมาณ 3,000 บาทสำหรับผู้สูงอายุทุกคนตั้งแต่ปี 2025 เป็นต้นไปในแบบจำลอง โดยพบว่านโยบายดังกล่าวจะช่วยยกระดับการบริโภคของผู้สูงวัย โดยเฉพาะกลุ่มที่เป็นแรงงานนอกระบบ แต่ก็จะมาพร้อมกับต้นทุนที่สูง โดยค่าใช้จ่ายเบี้ยยังชีพรวมจะเพิ่มขึ้นจาก 1.9% ของ GDP เป็น 7.9% ซึ่งค่าใช้จ่ายส่วนนี้จะเป็นภาระผูกพันทางการคลังระยะยาว ซึ่งหากรัฐเลือกใช้แหล่งเงินทุนระยะยาวจาก VAT เพื่อมาจัดสรรงบประมาณส่วนนี้ VAT จะต้องถูกปรับสูงขึ้นเป็น 16.9% 

 

ที่มา the standard

วันที่ 26 ตุลาคม 2564