นายณัฐ ธารพานิช อัครราชทูตที่ปรึกษา คณะผู้แทนถาวรไทยประจำองค์การการค้าโลกและองค์การทรัพย์สินทางปัญญาโลก เปิดเผยว่า มาตรการอุดหนุนของจีน สหรัฐ และสหภาพยุโรปส่วนใหญ่อยู่ในภาคอุตสาหกรรมการผลิต ภาคบริการ และภาคการเกษตร นอกจากนี้ มาตรการอุดหนุนไม่ได้ใช้เฉพาะรัฐบาลกลางเท่านั้น หากยังมีผู้เล่นระดับท้องถิ่นและรัฐบาลระหว่างประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ธนาคารเพื่อการลงทุนแห่งยุโรป และสหรัฐ และสหภาพยุโรป ที่อ้างว่ามีระบบเศรษฐกิจที่อิงกับกลไกตลาด ยังใช้มาตรการอุดหนุนอย่างเข้มข้นไม่แพ้จีน และยังใช้มาตรการอุดหนุนแบบตาต่อตาฟันต่อฟัน (Tit-for-tat) 

 

บ่อยครั้ง การอุดหนุนข้างต้นมีศักยภาพในการส่งผลกระทบต่อสินค้าส่งออกของไทยอย่างมาก เนื่องจาก 80% 73% และ 83% ของมูลค่าการส่งออกของไทยไปยังจีน สหรัฐ และสหภาพยุโรป เป็นการส่งออกสินค้าเดียวกันกับสินค้าที่ผลิตโดยผู้ผลิตที่ได้รับการอุดหนุนจากรัฐบาลของจีน สหรัฐ และสหภาพยุโรป ตามลำดับ โดยสินค้าหลักของไทยที่ได้รับผลกระทบคือเครื่องจักรกล อุปกรณ์ไฟฟ้า รวมทั้งสินค้าอื่นๆ อาทิ สิ่งทอที่ทำจากฝ้าย ข้าว อาหาร ผลิตภัณฑ์จากผลไม้ และยางและผลิตภัณฑ์ยาง

 

นายณัฐ กล่าวต่อว่า ผลการศึกษานี้แสดงให้เห็นถึงความจำเป็นในการที่ประเทศสมาชิก WTO ต้องหารือกันอย่างจริงจังเรื่องการใช้มาตรการอุดหนุนและการยกระดับความโปร่งใสของการแจ้ง notification ของมาตรการอุดหนุน ที่มีจำนวนลดลงอย่างต่อเนื่องตั้งแต่ปี 2013 และไทยต้องจับตาความเคลื่อนไหวของการใช้มาตรการอุดหนุนอย่างต่อเนื่อง

 

1)การใช้มาตรการอุดหนุนถือเป็นประเด็นที่อ่อนไหวในแวดวงการค้าโลก และตั้งแต่ปี 2010 จำนวนข้อพิพาททางการค้าเกี่ยวกับการใช้มาตรการอุดหนุนได้เพิ่มขึ้นอย่างมาก จาก 9 ข้อพิพาทในปี 2010 เพิ่มมาเป็น 55 ข้อพิพาท โดยจีนถูกกล่าวหาใช้มาตรการอุดหนุนจำนวนมาก จากการมีระบบเศรษฐกิจที่ไม่พึ่งพากลไกตลาด ในขณะเดียวกัน จีนก็อ้างว่าประเทศมหาอำนาจที่พัฒนาแล้วทั้งหลายก็ใช้มาตรการอุดหนุนอย่างเข้มข้น 

 

โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในช่วงเวลาที่เกิดวิกฤติ ไม่ว่าจะเป็นวิกฤตการณ์ทางเศรษฐกิจหรือวิกฤตการณ์การแพร่ระบาดของโรคโควิด-19 อย่างไรก็ตาม แม้แต่ภายในองค์การการค้าโลกเองก็ยังไม่มีข้อมูลเกี่ยวกับการใช้มาตรการอุดหนุนที่น่าเชื่อถือและสามารถเปรียบเทียบข้ามประเทศ เนื่องจากข้อมุลส่วนใกญ่มาจากการแจ้งของประเทศสมาชิก ที่มีการแจ้งน้อยมาก ทำให้การศึกษาวิเคราะห์เกี่ยวกับมาตรการอุดหนุนยังคงมีน้อยและทำได้ยาก

 

2)รายงาน Global Trade Alert โดย ศ.ดร. Simon Evenett ได้สร้างคลังข้อมูลการอุดหนุนที่ใหญ่ที่สุดในโลก ณ ปัจจุบัน ด้วยเทคนิค Webscraping เพื่อดึงข้อมูลมาตรการการอุดหนุนต่อภาคเอกชนของรัฐบาลในจีน สหรัฐอเมริกา และสหภาพยุโรป (28 ประเทศ รวมสหราชอาณาจักร) ที่ถูกใช้ตั้งแต่เดือนพฤศจิกายน 2008 รวม 18,137 มาตรการ แบ่งเป็น จีน 5,508 มาตรการ สหรัฐอเมริกา 7,741 มาตรการ และสหภาพยุโรป 4,888 มาตรการ โดยมาตรการส่วนใหญ่ของทั้ง 3 ประเทศเป็นมาตรการอุดหนุนผู้ผลิตในประเทศที่แข่งขันกับสินค้านำเข้า และเป็นที่น่าสังเกตว่ารัฐบาลจีนมีการอุดหนุนผู้ผลิตในประเทศเพื่อส่งออกน้อยมากเพียง 62 มาตรการเท่านั้น ดังรูป 1

 

3)การอุดหนุนของทั้ง 3 ประเทศ/ภูมิภาคไม่ได้ถูกจำกัดอยู่ในภาคการเกษตรเท่านั้น โดยตั้งแต่เดือนพฤศจิกายน 2008 จีน สหรัฐอเมริกา และสหภาพยุโรป ได้ใช้มาตรการการอุดหนุนต่อภาคเอกชน รวม 18,137 มาตรการ โดยส่วนใหญ่อยู่ในภาคอุตสาหกรรมการผลิต (10,814 มาตรการ) รองมาอยู่ในภาคบริการ (4,564 มาตรการ) และท้ายที่สุดคือภาคการเกษตร (2,171 มาตรการ) และสาขาการผลิตที่ได้รับมาตรการอุดหนุนมากที่สุดคือ ยานพาหนะและอุปกรณ์การขนส่ง ได้รับมาตรการอุดหนุน 2,425 มาตรการ รองลงเป็นเครื่องจักรเพื่องานเฉพาะอย่าง และการผลิตไฟฟ้า ตามลำดับ ดังรูป 2 โดยการอุดหนุนเกือบร้อยละ 100 เป็นการอุดหนุนที่บิดเบือนตลาด

 

4)การอุดหนุนโดยรัฐบาลจีน สหรัฐอเมริกา และสหภาพยุโรป ไม่ได้ถูกจำกัดอยู่ในช่วงเวลาวิกฤต เช่น วิกฤตการณ์การเงินโลก หรือวิกฤตการแพร่ระบาดของโรคโควิด-19 โดยทั้ง 3 ประเทศ/ภูมิภาคนี้ได้มีการใช้มาตรการอุดหนุนรวมทั้งสิ้น 2,488 มาตรการในช่วงวิกฤตการเงินโลกระหว่างปี 2008 ถึง 2010 และใช้ 3,754 มาตรการ ในช่วงการแพร่ระบาดของโรคโควิด-19 ระหว่างปี 2020 ถึง 2021 และใช้ 11,861 มาตรการในช่วงเวลาระหว่างปี 2011 ถึง 2019

 

5)รัฐบาลกลางไม่ใช่เป็นเพียงหน่วยงานเดียวที่ให้การอุดหนุน แต่ยังมีมาตรการอุดหนุนอีก 677 มาตรการที่ถูกใช้โดยรัฐบาลท้องถิ่นและ 3,446 มาตรการที่ใช้โดยรัฐบาลสหภาพเหนือชาติ (Supra-national government) โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ธนาคารเพื่อการลงทุนแห่งยุโรป

 

6.)การใช้มาตรการอุดหนุนไม่ได้จำกัดอยู่เฉพาะประเทศที่มีเศรษฐกิจที่ไม่ได้อิงกับกลไกตลาดเท่านั้น แต่ประเทศที่อ้างว่ามีระบบกลไกตลาดเสรีก็มีการใช้มาตรการอุดหนุนเป็นจำนวนมาก โดยสหภาพยุโรปและสหรัฐอเมริกามีการใช้มาตรการอุดหนุนรวมกันถึง 12,629 มาตรการ

 

7)การอุดหนุนจากรัฐบาลจีน สหรัฐอเมริกา และสหภาพยุโรปมีศักยภาพในการส่งผลกระทบอย่างมากต่อความสามารถในการแข่งขันของสินค้าส่งออกในตลาดโลกของประเทศอื่น ๆ รวมทั้งไทย โดยในปี 2019 ก่อนการแพร่ระบาดของโรคโควิด-19 ร้อยละ 62 ของมูลค่าการค้าสินค้าทั่วโลกเป็นการค้าในสินค้าและในตลาดเดียวกันกับสินค้าและตลาดของบริษัทที่ได้รับการอุดหนุนจากรัฐบาลสหรัฐอเมริกา จีน และสหภาพยุโรป

 

8)ผลกระทบต่อการส่งออกของโลกและไทย ได้แก่ การส่งออกสินค้าของประเทศต่าง ๆ ทั่วโลกไปยังจีน สหรัฐ และสหภาพยุโรป มีแนวโน้มได้รับผลกระทบอย่างมากในการสูญเสียความสามารถในการแข่งขันในตลาดส่งออกทั้ง 3 แห่งดังกล่าว โดยในปี 2019 ทั้งนี้ 84% ของมูลค่าสินค้าที่นำเข้ามายังจีนคือสินค้าประเภทเดียวกันกับสินค้าที่ผลิตโดยบริษัทที่ได้รับการอุดหนุนจากรัฐบาลจีน 85.3% ของมูลค่าสินค้าที่นำเข้ามายังสหรัฐอเมริกาคือสินค้าประเภทเดียวกันกับสินค้าที่ผลิตโดยบริษัทที่ได้รับการอุดหนุนจากรัฐบาลสหรัฐอเมริกา 66.4% ของมูลค่าสินค้าที่นำเข้ามายังสหภาพยุโรปคือสินค้าประเภทเดียวกันกับสินค้าที่ผลิตโดยบริษัทที่ได้รับการอุดหนุนจากรัฐบาลสหภาพยุโรป สำหรับผลกระทบต่อการส่งออกของไทย 80% 73 %และ 83% ของมูลค่าการส่งออกของไทยไปยังจีน สหรัฐ และสหภาพยุโรป เป็นการส่งออกสินค้าเดียวกันกับสินค้าที่ผลิตโดยผู้ผลิตที่ได้รับการอุดหนุนจากรัฐบาลของจีน สหรัฐและสหภาพยุโรป หรือคิดเป็นมูลค่าเท่ากับ 35,577 ล้านเหรียญสหรัฐ 23,442ล้านเหรียญสหรัฐ และ 21,050 ล้านเหรียญสหรัฐ

 

ในส่วนสาขาการผลิตของไทยที่ได้รับผลกระทบมากที่สุดจากมาตรการอุดหนุนของจีน สหรัฐอเมริกา และสหภาพยุโรป คือเครื่องจักรกลและส่วนประกอบ จากมาตรการอุดหนุนทั้งหมด 1,763 มาตรการ รองลงมาเป็นอุปกรณ์ไฟฟ้าและส่วนประกอบ 1,453 มาตรการ อันดับที่ 3 ได้แก่ ยานยนต์ละส่วนประกอบ ทั้งนี้ ใน 10 อันดับแรกเป็นสินค้าอุตสาหกรรมทั้งหมด ยกเว้นอันดับที่ 8 ได้แก่ ยางและผลิตภัณฑ์ยาง ที่เป็นสินค้าเกษตรหรือที่เกี่ยวข้องโดยตรงกับสินค้าเกษตร ทั้งนี้ ประเทศที่ใช้มาตรการอุดหนุนที่ส่งผลกระทบกับสินค้าไทยมากที่ได้แก่ จีนมีจำนวน 3,509 มาตรการ 47% ) ตามมาด้วยสหภาพยุโรป 1,544 มาตรการ (29%) และสหรัฐอเมริกา จำนวน 1,245 มาตรการ ( 24%) อาจเป็นเพราะว่าจีนมีการผลิตสินค้าที่มีคุณภาพและลักษณะใกล้เคียงกับสินค้าไทย 

 

นอกจากนี้ จะเห็นได้ว่า สินค้าไทยที่ได้รับผลกระทบมากที่สุดจากมาตรการอุดหนุนของจีนได้แก่สินค้าอุตสาหกรรมสำคัญ อาทิ เครื่องจักรกล อุปกรณ์ไฟฟ้า และยานยนต์ ซึ่งก็เป็นกลุ่มสินค้าที่ได้รับการอุดหนุนมากและส่งผลกระทบต่อสินค้าไทยในสหรัฐอเมริกาแสหภาพยุโรปเช่นกัน อย่างไรก็ตาม สินค้าไทยที่ได้รับผลกระทบจากการอุดหนุนของสหรัฐอเมริกาและสหภาพยุโรปมากที่สุดคือผ้าและสิ่งทอที่ทำด้วยฝ้าย และผลิตภัณฑ์ที่ทำจากแก้ว ตามลำดับ นอกจากนี้ สินค้าอาหาร อาทิ ผลิตภัณฑ์จากผลไม้ ผลิตภัณฑ์จากเนื้อสัตว์ ปลา อาหารทะเล และอาหารสัตว์ยังสินค้าไทยที่ได้รับผลกระทบจากการอุดหนุนของสหภาพยุโรปเป็นจำนวนมาก นอกเหนือจากสินค้าจำพวกธัญพืชที่ได้รับการอุดหนุนอย่างกว้างขวางในสหรัฐอเมริกาและสหภาพยุโรป ส่งผลกระทบต่อความสามารถในการแข่งขันของข้าวไทยด้วย

 

ทั้งนี้ จีน สหรัฐ และสหภาพยุโรป ยังใช้มาตรการอุดหนุนแบบตาต่อตาฟันต่อฟัน บ่อยครั้ง เช่น มาตรการอุดหนุน 71 มาตรการใน 100 มาตรการที่สหภาพยุโรปประกาศใช้ในปี 2019 จะถูกสหรัฐอเมริกาประกาศใช้มาตรการอุดหนุนในสินค้าประเภทเดียวกัน ภายใน 6 เดือนให้หลัง ในขณะเดียวกัน มาตรการอุดหนุน 79 มาตรการใน 100 มาตรการที่สหรัฐอเมริกาประกาศใช้ในปี 2019 จะถูกสหภาพยุโรปประกาศใช้มาตรการอุดหนุนในสินค้าประเภทเดียวกัน ภายใน 6 เดือนให้หลัง ในขณะที่จีนตอบสนองต่อการใช้มาตรการอุดหนุนของสหรัฐอเมริกาและสหภาพยุโรปค่อนข้างช้ากว่า โดยใช้มาตรการอุดหนุนเดียวกันเพียง56 % และ 42% ของมาตรการอุดหนุนที่สหภาพยุโรปและสหรัฐอเมริกาใช้ในปี 2019 ตามลำดับ

 

นอกจากนี้ มาตรการอุดหนุนถือเป็นมาตรการสำคัญที่ประเทศสมาชิก WTO ใช้ เพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ในการช่วยเหลือหรือส่งเสริมผู้ประกอบการภายในประเทศ ถึงแม้การใช้มาตรการอุดหนุนเพื่อแก้ปัญหาความผิดพลาดของตลาด (Market failure) อาจมีเหตุผลรองรับในทางทฤษฏีเศรษฐศาสตร์ แต่ในทางปฏิบัติแล้ว การใช้มาตรการอุดหนุนอาจจะก่อให้เกิดผลกระทบต่อประเทศอื่น ๆ และนำมาสู่ข้อพิพาททางการค้าได้ และยังก่อให้เกิดประเด็นด้านความโปร่งใส เนื่องจากมีประเทศน้อยรายที่แจ้งการใช้มาตรการอุดหนุนต่อ WTO โดยในปี 2021 ณ วันที่ 26 ตุลาคม 2021 มีเพียง 29 ประเทศที่ได้แจ้งการดำเนินมาตรการอุดหนุนของตน และ 4 ประเทศที่แจ้งว่าไม่มีการใช้มาตรการอุดหนุน ลดลงอย่างต่อเนื่องจากปี 2013 ที่มี 50 ประเทศที่ได้แจ้งการดำเนินมาตรการอุดหนุน และ 29 ประเทศได้แจ้งว่าไม่มีการใช้มาตรการอุดหนุน ดังรูป 2 และประเทศสมาชิก 67 ประเทศยังคงไม่ได้แจ้ง notification มาตั้งแต่ปี 2017 และแน่นอนว่าประเทศสมาชิกที่ใช้มาตรการอุดหนุนอาจแจ้งมาตรการอุดหนุนไม่ครบตามที่ใช้จริง

 

ทุกภาคส่วนต้องหันมาหารือกันอย่างจริงจังในการร่วมฏิรูปการใช้มาตรการอุดหนุนรวมทั้งด้านความโปร่งใส เนื่องจากการใช้มาตรการอุดหนุนจริงมีมากกว่าจำนวนที่ประเทศสมาชิกแจ้งต่อ WTO นอกจากนี้ การศึกษานี้ยังพบว่าผลกระทบของการใช้มาตรการอุดหนุนของ 3 ประเทศมหาอำนาจมีศักยภาพในการส่งผลกระทบต่อการค้าโลกอย่างมหาศาล ทั้งในเชิงรายการสินค้าและมูลค่า ซึ่งรวมถึงการค้าของไทยอย่างหนีไม่พ้น ในส่วนของไทย ควรต้องติดตามความเคลื่อนไหวการใช้มาตรการอุดหนุนอย่างต่อเนื่อง โดยใช้เครือข่ายสำนักงานพาณิชย์ในต่างประเทศและสำนักงานส่งเสริมการค้าระหว่างประเทศ ทำงานร่วมกับภาคเอกชน

 

ที่มา มติชนออนไลน์

วันที่ 27 มีนาคม 2565